Les critères d’évaluation électorale (The electoral assessment criteria)

Par Amos MAURICE, Docteur en droit public, Consultant juridique indépendant

L’évaluation électorale, comme celle des politiques publiques, est un questionnement, entre autres, sur : la cohérence, la pertinence, la productivité, l’effectivité, l’efficacité, l’efficience, la convenance, la qualité et l’utilité de tout qui se rapporte à une élection, y compris les stratégies des candidats, le comportement des votants, la rationalité de l’administration électorale, les compétences des candidats et des élus (v. Cauquil G., 2010 : 94 ; Nations Unies, 2016 : règle 107.1 et règle 107.3). Elle répond à plusieurs groupes de questions tant en amont qu’en aval, notamment en ce qui concerne : la légitimité (honnêteté, conformité, compatibilité, équité, garantie des droits…), l’acceptabilité des élections, la qualité de la participation aux élections, le management électoral (management des candidatures et des postes électifs, prévention des risques politiques…), l’amélioration de la vie politique… Il en est de même des conditions dans lesquelles le choix des représentants s’opère, la liberté ou non de ce choix, de même que des valeurs, qualités et compétences des élus, qui constituent l’élite politique (v. OCDE/CAD, 2010 : 1.3).

L’évaluation électorale, au sens large, implique outre le scrutin (opérations de vote, de dépouillement et de proclamation de résultats), mais encore des phases diverses, entre autres : le cadre juridique et institutionnel, l’administration et le fonctionnement du processus électoral, la gestion (des listes électorales, de la campagne électorale, des coûts électoraux, de la participation des citoyens, du système d’information), le contexte politique et le climat dans lequel l’élection se déroule, l’exercice des droits politiques, les périodes préélectorale et post-électorale (y compris l’enregistrement des candidats, le règlement des réclamations électorales), les agents, superviseurs, observateurs et surveillants électoraux (ACE Project, 2012 : 74 ; Ministère de l’Intérieur, 2014). C’est une démarche « scientifique », qui se réalise suivant une « méthode » (Paul S., Milet H.  & Crovella É., 2016 : 29).

Cette démarche permet, entre autres, d’évaluer le droit électoral, les institutions électorales, les finalités, objectifs et buts des élections politiques, les besoins politiques réels, la motivation des votants et des candidats, les conditions de candidature, d’éligibilité et d’élection aux postes politiques. Elle prend en compte les objectifs des organes et postes politiques électifs, l’intérêt public de ces organes, leurs fonctions et leur capacité, les circonscriptions électorales et leur utilité publique. Il en est de même de la synergie qui doit exister entre les postes électifs exécutifs, parlementaires, territoriaux et locaux, ainsi que le rapport entre élections politiques, stratégies de développement, développement durable, droits de l’homme et de la femme et bonne gouvernance. C’est pourquoi, me référant aux règles d’évaluation dans le système des Nations Unies et à la doctrine relative aux élections politiques, je propose les critères et la démarche qui suivent pour l’évaluation électorale.

Critères d’évaluation Démarche

 

Légitimité globale §  Montrer en quoi les élections ne s’élèvent pas « sur les misères ou les crédulités » de l’électorat (comme le penserait Joseph Conrad) ;

§  Évaluer la qualité du droit et du système électoral ;

§  Évaluer la conformité du régime électoral aux règles qui lui sont supérieures (normes conventionnelles et constitutionnelles, équité, droit naturel, règles déontologiques et éthiques) et la compatibilité de ce qui touche aux élections avec les documents et dispositifs connexes ou parallèles ;

§  Évaluer la capacité de l’administration électorale et des élus à faire admettre leur autorité par les administrés, à faire appliquer ou respecter les règles établies, à traiter les problèmes électoraux, à obtenir la validation tacite de leurs actes par les gouvernés ;

§  Évaluer l’accord tacite et consensuel ou l’assentiment global des gouvernés, l’éthique, le mérite, le bien-fondé, l’équité des élections, l’accommodement à la pluralité et la diversité des intérêts pratiques, et aux attentes fondées des sujets (Duran P., 2009 : 311) ;

§  Évaluer la conformité au droit et aux procédures, la responsabilisation des acteurs électoraux (Weber dans Duran P., 2009 : 321) ;

§  Évaluer la conformité du droit électoral et du système de règlement des litiges électoraux aux règles supérieures, à l’équité, au droit naturel, à la raison, à la morale, à l’idéal de justice, aux usages sociaux et aux besoins ;

§  Évaluer la compatibilité du système électoral avec les principes et termes transversaux (droits de l’homme, équité de genre…), les documents et dispositifs parallèles ou connexes, la compatibilité des programmes politiques des candidats avec les stratégies de développement (réalisme politique), le bien-fondé des institutions et règles électorales…

Légitimité démocratique Établir :

§  En quoi les élections légitiment le pouvoir politique ;

§  En quoi elles permettent de consacrer la légitimité nécessaire à la démocratie, la participation libre et directe des citoyens à la formation des institutions politiques représentatives ou à la gestion de la chose publique, l’acceptation des élus et de leurs actes et décisions par la majorité des gouvernés, la contribution partagée des citoyens en matière d’impôts (Tanchev, 2004 : 6) ;

§  En quoi elles permettent aux gouvernants de reproduire une image fidèle des gouvernés ou la fidélité de la représentation, de délégitimer l’oppression étatique (Karl Marx), d’améliorer le fonctionnement des institutions politiques » (v. Cotteret J.-M. et Emeri C., 2004 : 7 à 9), de sortir de l’autoritarisme et de promouvoir le développement d’institutions adaptées aux besoins, un État de droit et la sincérité des acteurs politiques (Hermet G., 2001 : 287).

Légitimité conventionnelle Évaluer la conformité des élections politiques avec les conventions et traités internationaux, relatifs aux droits de l’homme, droits de la femme, droits politiques, notamment avec :

§  La Déclaration universelle des droits de l’homme ;

§  Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ;

§  La Convention sur les droits politiques de la femme ;

§  La Convention internationale de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ;

§  La Convention de 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ;

§  La convention américaine des droits de l’homme, selon le cas.

Compatibilité Évaluer :

§  Le rapport de compatibilité des élections politiques avec les thèmes transversaux, tels que le développement durable, l’État de droit, la bonne gouvernance ;

§  Leur compatibilité avec les dispositifs de management, de gestion et de développement, la Déclaration du millénaire, les objectifs du millénaire pour le développement (OMD), les objectifs du développement durable, ainsi que les priorités globales, nationales et institutionnelles (UNEG, 2005).

Honnêteté Évaluer

§  La conformité quant à la probité, à la raison, à la vérité, à la justice, aux normes morales et aux comportements socialement reconnus ou valorisés (v. le mot latin honestus) ;

§  La conformité à ce qui est honorable, honoré, noble, convenable, considérable, équitable, exact, précis, digne d’estime et de considération ;

§  La conformité à ce qui respecte la chose publique (l’intérêt général) ;

§  La fidélité aux obligations et engagements ;

§  La franchise, la bonne foi et la crédibilité…

Rendement

§  Examiner la chaîne des résultats, les processus, les opérations, les projets, les facteurs contextuels et le lien de causalité, afin d’appréhender les réalisations ou l’absence de celles-ci ;

§  Établir le degré de réalisation des résultats et le rendement de l’administration électorale ;

§  Montrer pourquoi et dans quelle mesure des résultats, voulus ou non voulus, sont atteints, ainsi que leur impact sur les parties prenantes (UNEG, 2005 : norme no 1 [1.1]).

Qualité des produits Évaluer la qualité, la pertinence et l’intérêt des produits pour le public ou l’électorat (Nations Unies, 2016 : Règle 107.3 [c]).

Les produits électoraux étant les élus, il convient donc d’évaluer leur qualité, leur pertinence et leur intérêt pour le public.

Cohérence Analyser :

§  Le rapport logique entre ressources, moyens, buts, objectifs, résultats et finalités, entre finalités, besoins et potentiels de développement ;

§  La connexion entre les dispositions et entre les divers acteurs ;

§  L’unité continue et l’harmonie des institutions et processus électoraux…

Pertinence Évaluer :

§  La raison d’être ou l’importance des élections politiques ;

§  La correspondance aux besoins réels ;

§  L’adaptation optimale au type de problème à traiter ;

§  La convenance des dispositions et finalités, des organes électoraux et électifs, leur compatibilité avec les thèmes transversaux (droits fondamentaux, développement durable, bonne gouvernance…) ;

§  La qualité des objectifs fixés ;

§  La plus-value politique des élections politiques (prévention des risques, promotion de la stabilité, rationalité des postes, amélioration de la vie publique…)…

Efficacité §  Comparer les résultats obtenus avec les efforts, moyens et ressources mobilisés.

§  Rechercher la rationalité des coûts, le caractère maximal des résultats obtenus, le caractère minimal des efforts et moyens mobilisés, ou leur proportionnalité par rapport aux résultats obtenus.

L’efficacité => :

§  Deux principales variables indépendantes : ressources et résultats (Sall N., [n.c.]).

§  Résultats obtenus > ressources mobilisées.

§  Résultats obtenus dans de bonnes conditions et sans autre aide (CNRTL, 2012 : « efficace »).

§  Maximum de résultats avec le minimum d’effort, de dépense (v. « efficacité » dans Robert P. et Rey A., 1994 ; Le grand Larousse universel, 1997).

§  « L’optimalité » ou la rationalité des moyens et efforts mobilisés pour atteindre les effets attendus.

Nota. Pas d’efficacité si les moyens mobilisés sont disproportionnels par rapport aux résultats visés ou obtenus, ou s’ils sont supérieurs aux moyens et efforts nécessaires pour les obtenir.

Effectivité §  Évaluer la conformité des résultats réels obtenus aux objectifs fixés ;

§  Comparer les effets ou impacts produits avec les effets ou impacts attendus ;

§  Déterminer les effets réels des élections et montrer en quoi les élections respectent leurs promesses (v. effectif dans CNRTL, 2012 ; P. Robert et A. Rey, 1994).

§  Déterminer la conformité des résultats réels obtenus aux objectifs fixés, des impacts produits aux impacts escomptés (changements économiques, démocratiques, politiques, sociaux [droits de l’homme, équité entre les genres, développement durable])…

Efficience Déterminer et analyser :

§  La capacité à produire des résultats utiles et l’utilité des résultats obtenus (avantages, profits, intérêt général ou collectif, productivité, rentabilité, exploitabilité des résultats obtenus)  (v. Circulaire de 2016 du Secrétaire général des Nations Unies : art. 7.1, règle 107.1 [a] ; « efficient » dans CNRTL, 2012) ;

§  La capacité de rendement, l’utilité des postes électifs et les facteurs liés à leur productivité éventuelle (v. circulaire de 2016 du Secrétaire général des Nations Unies : règle 107.1 [b]).

§  Le changement produit (Aristote) (v. « efficient » dans Le grand Larousse universel, 1997).

Nota. Pas d’efficience électorale si les résultats obtenus ou les produits électoraux sont susceptibles d’entraver le développement ou la stabilité politique du pays, ou si ces produits sont contre-productifs.

Acceptabilité Transparence des opérations [dépouillement, décompte, modes de comptabilisation…], coûts ou risques moins importants que résultats visés ;

Possibilités de mise en œuvre sans compromettre l’intérêt général et le droit, sans préjudice.

Convenance Répondre aux questions suivantes :

§  A-t-on organisé les élections comme il convient de les organiser ?

§  A-t-on fait les choses qui s’imposent comme il se doit ?

§  N’existe-t-il pas de meilleurs moyens pour atteindre les résultats ?

Examiner la raison d’être des élections, leur justification, la situation qu’elles génèrent et la satisfaction des bénéficiaires présumés.

Évaluer les moyens alternatifs, les bonnes pratiques et les enseignements tirés des expériences (v. UNEG, 2005 : norme no 1 [1.7]).

Opérationnalité §  Analyser les processus qui concourent aux résultats, les travaux effectués, les moyens et ressources utilisés, les démarches, interventions des intervenants externes.

§  Analyser la logique et la rationalité des opérations, des méthodes, stratégies, outils et techniques (y compris le régime de résolution des problèmes et conflits), la capacité de l’administration à réaliser les opérations ou ses attributions, de la configuration des acteurs, le processus décisionnels et d’observations, la concordance des postes aux fonctions à remplir, la capacité de fonctionnement correct de l’administration ou des personnels, les possibilités pour l’innovation, la capacité à atteindre des résultats.

§  Analyser le processus d’obtention et d’optimisation des résultats. Ceux-ci sont-ils les meilleurs possibles ? Pourquoi ils ne sont pas les meilleurs possibles ? Quelles étaient les possibilités d’amélioration ? Quelles sont les causes de leur médiocrité ?

§  Analyser la possibilité de fonctionnement effectif des élus ou postes électifs, de même que la stratégie des décisions électorales (v. « opérationnel » dans P. Robert et A. Rey, 1994).

Pour évaluer l’opérationnalité électorale, il y a lieu d’analyser les liens logiques :

§  Entre l’administration électorale et le travail nécessaire pour obtenir les résultats convenables ;

§  Entre les compétences requises et les tâches à exécuter ;

§  Entre les critères d’éligibilité et les fonctions à remplir par les élus ;

§  Entre l’organisation des circonscriptions électorales et la productivité de ces circonscriptions et des élus ;

§  Entre le nombre d’élus et le produit attendu de ces élus ;

§  Entre la rémunération des élus et le travail fourni par ces élus ;

§  Entre le budget de fonctionnement des élus et la capacité financière des circonscriptions électorales (des électeurs) ;

§  Entre les fonctions à remplir par les élus et les compétences requises des candidats ;

§  Entre le système de règlement des différends ou litiges et la justice électorale.

Causalité Analyser :

§  Les causes (premières ou initiales, juridiques, institutionnelles, juridictionnelles, éthiques, déontologiques, matérielles…) ;

§  Les relations de causes à effets ;

§  Les causes et conditions de légitimité ou d’illégitimité, d’efficacité ou d’inefficacité, d’effectivité ou de non-effectivité, d’efficience ou d’inefficience, d’acceptabilité ou de non-acceptabilité, relations de causes à effets des résultats…

Valeur en systèmes comparés Comparer le système électoral objet de l’évaluation avec ceux des pays proches ou à système politique semblable (v. OCDE/CAD, 2010 : 1.5).
Les choix électoraux Évaluer :

§  Le rôle de l’électorat et des candidats (v. OCDE/CAD, 2010 : 1.3) ; les conditions dans lesquelles le choix des représentants s’opère ;

§  La liberté ou non des choix (sachant que le choix doit se faire après analyse des votants, pour former l’élite politique, c’est-à-dire les meilleures personnes possédant les meilleures qualités possibles, la minorité la plus saine, pour se représenter) ;

§  Les valeurs, qualités et compétences des élus, qui constituent le produit électoral et supposément l’élite politique.

Impact Évaluer :

§  Les effets des moyens et ressources mobilisées ;

§  Les emplois et revenus générés ;

§  La valeur ajoutée politique ;

§  Les répercussions sur la population et les acteurs politiques ;

§  Les changements occasionnés par ces élections, etc.

Bibliographie

ACE PROJECT (2012), Intégrité électorale, L’encyclopédie ACE. http://aceproject.org/ace-fr/topics/ei/eid/eid06/eid06b

Cauquil G. (2010), « L’évaluation des politiques publiques : de quoi parle-t-on ? » : 91-96, dans P. Braconnier et G. Cauquil, préf. Michel Rocard [2010], L’évaluation des politiques publiques : le développement d’une nouvelle culture, CNDP, Mayence.

Centre National de Ressources textuelles et lexicales [CNRTL] (2012), « Lexicographie ». http://www.cnrtl.fr/definition/.

Cotteret J.-M. et Emeri C. (2004), Le marché électoral, Michalon, Paris.

Duran P. (2009), « Légitimité, droit et action publique », L’Année sociologique, 2009/2 (Vol. 59), p. 303-344. http://www.cairn.info/revue-l-annee-sociologique-2009-2-page-303.htm

Grand Larousse universel (1997), t. 11 (nez-photype), Larousse-Bordas, Paris.

Grand Larousse universel (1997), t. 5 (danser-embouteiller), Larousse-Bordas, Paris.

Hermet G. (2001), « Démocratisation » : 286-289, dans  Perrineau P. et Reynié D. (2001), Dictionnaire du vote, Presses universitaires de France, Paris.

Nations Unies (2016), Règlement et règles régissant la planification des programmes, les aspects du budget qui ont trait aux programmes, le contrôle de l’exécution et les méthodes d’évaluation, Circulaire du Secrétaire général, ST/SGB/2016/6, 2 mai.

OCDE et Groupe de travail du CAD sur l’évaluation de l’aide (2010), Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et la gestion axée sur les résultats, OCDE. http://www.oecd.org/development/peer-reviews/2754804.pdf

OCDE/CAD [Organisation de Coopération et de Développement économiques & Comité d’Aide au Développement] (2010), Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD : Normes de qualité pour l’évaluation, OCDE/CAD. www.oecd.org/dac/evaluationnetwork.

Paul S., Milet H. et Crovella É.  (2016), L’évaluation des politiques publiques : comprendre et pratiquer, Presses de EHESP, Rennes.

Programme des Nations Unies pour le développement (2009), Guide de la planification, du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats du développement, PNUD, New-York.

République française, Ministère de l’Intérieur, Inspection générale de l’administration (2014), Rapport : moderniser l’organisation des élections, no 14-113/14-031/01 MAP.

Robert P. et Rey A. (1994), Dictionnaire alphabétique analogique de la langue française, 2e éd., t. III (Couv-Ento), Le Robert, Paris.

Sall N. (n.c.), « L’évaluation de l’efficacité : cadre théorique et méthodologie », 118-178.

Tanchev E. (2004), « Normes juridiques européennes et internationales concernant les principes relatifs aux élections démocratiques », Dans UniDem et Cour constitutionnelle de la République de Bulgarie (2004), Les standards européens du droit électoral dans le constitutionnalisme européen, Séminaire, 28-29 mai, Science et technique de la démocratie, no 39 CDL STD(2004)039, Sofia. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-STD%282004%29039-f

UNEG [Groupe des Nations Unies pour l’évaluation] (2005), Normes d’évaluation applicables dans le système des Nations Unies.http://www.unevaluation.org/unegnorms


Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.